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2026年6月23日
，天下进一步深化国资国企刷新发动安排视频聚会在北京召开
，国务院副总理张国清在讲话中明确要求“完善国资羁系体制机制
，推进穿透式、全笼罩羁系
，提升专业羁系能力”
。随后
，国务院国资委专门召开穿透式羁系事情聚会
，安排“加速构建智能化穿透式羁系系统”
。穿透式羁系由此成为本轮国资国企刷新羁系系统升级的焦点命题
。

本文旨在系统梳理穿透式羁系的提出配景与生长脉络
，解读目今政策框架内容并先容实验要点与地方、央企的实践探索
，为准确明确和掌握穿透式羁系提供借鉴参考
。

2013年
，党的十八届三中全会首次提出“以管资源为主增强国有资产羁系”
。

2015年9月
，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业刷新的指导意见》
，开启新一轮国企刷新
，针对国资羁系保存的越位、缺位、错位问题
，明确要求“以管资源为主推进国有资产羁系机构职能转变”
，建设羁系权力清单和责任清单
；同年10月
，国务院印发《关于刷新和完善国有资产管理体制的若干意见》
，安排改组组开国有资源投资、运营公司
，刷新国有资源授权术划体制
。

2019年4月
，国务院印发《刷新国有资源授权术划体制计划》
，在推行授权放权、清单管理的同时
，明确要求“搭建实时在线的国资羁系平台”
，实现羁系信息系统全笼罩和实时在线羁系
。

从羁系职能转变到授权术划体制构建
，再到实时在线羁系平台的搭建
，一脉相承
，在放活企业的同时把羁系触角逐步向下延伸、向实延伸
，为国资穿透式羁系的提出涤讪了基础
。

“穿透式羁系”这个看法最早泛起在金融羁系领域
。2016年10月13日
，国务院办公厅印发《互联网金融危害专项整治事情实验计划》
，首次提出接纳“穿透式”羁系步伐
，要求“综合资金泉源、中心环节与最终投向等全流程信息
，透过外貌判断营业实质属性、羁系职责和应遵照的行为规则与羁系要求”
。2018年
，中国人民银行等四部分团结印发《关于规范金融机构资产管理营业的指导意见》
，将穿透式羁系进一步明确为“向上识别产品的最终投资者
，向下识别产品的底层资产”
。至此
，“穿透”成为我国金融羁系的主要要领
。

2022年1月
，国务院国资委印发《关于推动中央企业加速司库系统建设进一步增强资金管理的意见》
，要求2023年底前基本建成“智能友好、穿透可视、功效强盛、清静可靠”的司库信息系统
，实现银行账户所有可视、资金流动所有可溯
。“穿透可视”首次写入国资委制度文件
，为国资国企穿透式羁系的制度化埋下伏笔
。

2023年
，《国有企业刷新深化提升行动（2023-2025年）》将提升国资羁系效能与做强做优做大国有资源和国有企业一体谋划
，司库系统建设随之从中央企业向地方延伸
。2024年12月
，中央企业认真人聚会提出“以穿透式羁系为抓手完善羁系系统”
。2025年1月
，《求是》刊发国务院国资委党委署名文章
，提出“探索推进智能化穿透式羁系
，实现‘放得活’与‘管得住’有机统一”
；2月
，地方国资委认真人聚会要求“探索实验穿透式羁系
，起劲做到向下看清各级、一级管住一级”
；5月
，周全深化刷新向导小组全体聚会提出“以司库羁系平台为基础
，有序建设智能化穿透式羁系系统”
。

2026年头
，国务院国资委麋集出台系列文件
，国资国企穿透式羁系的政策系统正式成型
。1月
，《关于推动中央企业加速财务数智化转型升级的指导意见》（以下简称“1号文”）和《关于增强中央企业穿透式羁系的指导意见（试行）》（以下简称“2号文”）先后印发
，前者解决穿透式羁系的手艺底座问题
，后者解决制度框架问题
。同月1日起施行的《中央企业违规谋划投资责任追究实验步伐》（以下简称“46下令”）
，以追责闭环为穿透式羁系提供刚性约束
。3月
，《关于做好2026年中央企业内部控制系统建设与羁系事情有关事项的通知》（以下简称“15号文”）印发
，要求中央企业内控系统“顺应穿透式羁系需要”
。四份文件层层递进
，组成从“手艺支持-框架设计-落地执行-追责闭环”的完整政策链条
。

2026年5月
，国务院国资委党委扩大聚会提出建设健全全级次、全流程、全要素穿透式羁系机制
；6月
，天下进一步深化国资国企刷新发动安排视频聚会强调“推进穿透式、全笼罩羁系”
；7月
，穿透式羁系事情聚会安排加速构建智能化穿透式羁系系统
。

“2号文”确立了“全级次、全链条、全历程、全要素”的“四全穿透”框架
，四个维度各有靶向、相互衔接
。

全级次穿透针对层级壁垒
，要求羁系视线纵向延伸至最末级子公司、境外单位及特殊目的载体
，对一连亏损、境外运营、新近并购、金融类子企业等高危害工具重点关注
；

全链条穿透针对营业链路
，对投资、采购、资金、商业等完整营业链路实验可追溯监控
，还原资金从那里来、经由哪些中心环节、最终去向那里
；

全历程穿透针对管理周期
，笼罩从决议、执行到评价、整改的完整生命周期
；

全要素穿透针对谋划资源
，对人、财、物、信息等所有谋划要素实验一体化监视
，突破部分壁垒与信息孤岛
。

穿透式羁系的实质是以“实质重于形式”为原则
，穿透股权、营业、层级、账面表象
，直达现实控制主体、真实资金流向与底层资产
。同时
，穿透式羁系也并非事无巨细的越位干预
，而是在授权放权框架下的精准羁系
，实现“放得活”与“管得住”的有机统一
。

穿透式羁系规模上
，“2号文”划定了投资、产权、财务、会计核算、薪酬分派、金融危害、军品营业、采购与供应链、境外单位、条约管理等十大重点羁系领域
。

投资领域针对决议链条过长、投后管理缺失
，穿透投前论证、投中管控、投后评价是否真实
；产权领域针对“名义控股、实质失控”
，穿透至现实出资人、最终控制人与底层资产真实状态
；财务资金领域针对资金体外循环、账户管理失控
，核查条约流、资金流、发票流能否匹配
；采购与供应链领域针对围标串标、关联生意隐藏化
，穿透采购价钱合理性与供应商关联关系
。其余领域也各有指向：会计核算穿透账表不实
；薪酬分派穿透层层注水
；金融危害穿透通道嵌套与底层危害
，军品营业兼顾保密要求实现笼罩
；境外领域提防链条过长
；条约管理穿透虚伪条约
。十大领域的划定
，使穿透式羁系有了明确的着力点
，也为地方国资委参照优化外地羁系清单提供了框架指引
。

穿透式羁系简直立
，将推动国资羁系实现三个转变
。一是在羁系理念上
，从“事后追责为主”转向“事中预警为主、事后追责为辅”
，将危害防地前移
；二是羁系方法上
，从报表报送式、被动堵漏式羁系
，转向数智化、全量实时的穿透式羁系
；三是在羁系目的上
，从守住资产清静底线
，转向清静防控与国企规范康健生长并重
。

穿透式羁系并非伶仃运行
，而是与司库、内控、审计等既有羁系工具意会衔接
，形成监视协力
。正如国务院国资委党委在《学习与研究》刊发的署名文章提出的“谋划行为可视、资金流动可溯、重大危害可控”
。这十二个字
，既是穿透式羁系要实现的目的状态
，也是磨练其效果的标尺
。

“穿透式羁系”“穿透式管理”“穿透式监测”三个看法容易被混用
，但内在并不相同
。“穿透式羁系”是出资人视角的制度安排
，焦点是国资委或集团总部对企业谋划活动实验有用监视
，强调羁系的有用性与闭环性
；“穿透式管理”是企业视角的内部管控行为
，涉及管控深度、授权界线与权责划分
；“穿透式监测”偏向手艺层面
，强调数据的实时收罗、动态监测与预警能力
，是前两者配合依赖的手艺手段
。

三者关系一旦错位
，就容易泛起误差：把羁系当管理来做
，可能“以穿透之名行管控之实”
，压缩子企业谋划自主权
；把监测当羁系来做
，则容易陷入“建了平台就是做了羁系”的形式主义
。准确的关系应是：监测是基础能力
，羁系是制度框架
，管理是企业在羁系框架内的自主行为
。

穿透不是无限延伸
，而是在授权放权框架下的精准发力
。以管资源为主线推进羁系职能转变
，以清单方法界定穿透规模与羁系界线
。《国务院国资委以管资源为主推进职能转变计划》提出以权力清单、责任清单和羁系清单厘清国资委履职界线
，“2号文”进一步将羁系规模明确为集团总部及各级子企业、划定十大重点领域
，使“穿透到那里、羁系什么”有据可依
。

穿透式羁系的落地
，基本在于手艺底座
。没有统一的数据标准和意会的数据链路
，穿透就难以实现
。凭证“1号文”
，中央企业财务数智化转型要围绕“财务管理系统化、财务系统集成化、财务信息数字化、财务监视智能化、财务转型一体化”五大升级偏向
，目的是在“十五五”时期末
，所有中央企业基本建玉成谋划领域的数字化资源管理平台（DRP系统）
。DRP系统通过统一主数据标准、营业标准和风控规则
，把疏散在各营业系统的数据意会起来
，为穿透式羁系提供数据支持
。

穿透式羁系应嵌入现有制度系统而非另起炉灶
。“15号文”提出以2年左右时间为建设周期
，要求以“全级次笼罩、全营业在线、全辖档酮通、全要素羁系”为目的推进内控系统建设
，重点测试信息系统穿透性
，并将实现智能化穿透式羁系作为权衡内控系统有用性的主要依据
，使监视从专项行动转向制度化的一样平常运行
。

穿透式羁系不但是手艺问题
，更是治理问题
。“46下令”从责任追究端补齐链条
，与“2号文”配合组成“事前事中防控+事后追责问责”的完整闭环
，并与纪检监察、审计、财会监视意会协同
，健全以党内监视为主导的“大监视”系统
，使“发明-预警-处置惩罚-追责”环环相扣
。

对国资羁系机构而言
，穿透式羁系是补齐监视链条短板、解决“重顶层、轻下层
，重报表、轻实质
，重事后追责、轻事前预警”痛点的制度工具
；对国有企业而言
，它既是约束
，更是规范谋划、提防危害、提升治理能力的契机
。

作者：汤舒祁
，凯时官方娱乐咨询高级合资人
，国际注册管理咨询师（CMC）
，2025年度凯时官方娱乐集团“优异合资人”
。10年以上管理咨询履历
，专注国资国企刷新
，先后主导项目100余项
，服务工具包括：国资委/财务局/园区管委会等国资羁系机构
，央企/省属/地市/区县等各级国有企业
。秉持“陪同式咨询”服务理念
，聚焦国资国企刷新中的难点、痛点问题
，综合运用课题研究、项目咨询、专题培训、资源对接等多种服务方法
，提供整体咨询解决计划
，助力国资国企实现高质量生长
。